0 前言 城乡结合区是指因城市化发展产生的边缘地区，兼备城市属性与乡村属性，是城市与乡村的过渡区域。城乡结合区具有显著的综合性、动态性及阶段性特征，进行合理的区域规划，可引导乡村向城市发展，提高区域城市化水平，优化城市资源分配，推动城市进一步发展。就此，关于城乡结合区域规划的分析具有鲜明现实意义。 1 城乡结合区域规划中的问题 在城市发展进程中，城乡结合区域具有较强的地域模糊性，打破了传统的行政界线，因城镇与乡村的交互与联系发展而来，城乡结合区域规划和城镇规划、乡村规划均有不同。在实践工作中，部分规划人员对城乡结合区域的认知、定位与规划思路存在偏差，使城乡结合区域规划表现出如下问题： （1）缺乏对城乡结合区的重视。在部分城市发展中，规划重点放在城市规划中，使城乡规划出现割裂现象，城乡结合区域尤为混乱。规划人员因传统“市区”“规划区”等模糊理念，在城市规划中将城乡结合区划分为“空白地带”，导致城乡结合区域缺乏监管主体，违法建设、违规占地现象普遍，在多地城乡结合区出现“城市郊区病”，影响城乡结合区域的乡村规划发展[1]。同时，在城乡结合区域规划中，建设用地审批应遵循《城乡规划法》与《土地法》等政策法规，但不同政策法规存在矛盾冲突，因缺乏重视，农村建房报建审批工作易出现脱节管理现象，导致村庄建设混乱。 （2）“城中村”现象普遍。无论从地理区位还是经济发展角度看来，城乡结合区域均与中心城区息息相关，城乡结合区的乡村地区会受到中心城区发展带来的城市化压力，结合自身发展产生的城市化动力，衍生出城乡结合区域规划需求。但在实际规划中，规划人员仍旧以乡村规划模式为主，在土地开发、产业规划与人口安置等方面，遵循新农村规划模式，出现“市县同城”现象，将城乡结合区域发展为“城中村”，影响城市化进程。 （3）区域规划流于形式。在城乡结合区域规划中，部分规划人员将城乡结合区域看作是“规划区”，规划内容粗放、规划模式僵化，导致区域规划流于形式，城市建设资源配置不合理，大量资源被浪费，不能有效提高乡村城市化水平，阻碍乡村向城市发展的步伐[2]。 2 城乡结合区域规划的建议思路 城乡结合区域即城市近郊区，是乡镇城市化的前沿。编制好城乡结合区域的规划，有利于城乡协调发展，改善城市面貌，促进城乡经济发展具有重要意义。针对城乡结合区域规划存在的问题，本文借鉴我省（海南省）“多规合一”改革成果及工作经验，总结城乡结合区域规划的实践要点，为其他单位开展相关工作提供建议思路，从整体提高城乡结合区域规划水平，推动城市化发展。 2.1 与城市规划对接 针对城乡结合区域规划不受重视的问题，规划部门应创新规划理念，提高对城乡结合区域的认识，明确其概念定位、产业发展等需求。将城市规划与城乡结合区域规划对接，并为城乡结合区域规划提供指导，便于规划定位与优化。在城乡结合区域规划中，遵循《城市规划编制办法》，结合城市总体规划，进行城乡接合部乡村规划编制，根据“多规合一”改革成果实现城乡结合区域规划与城市规划的理念统一、合理配备资源，结合村镇规划标准明确城乡结合区域的功能定位、产业布局、预测人口规模及对外交通设施等等，为城乡结合区域规划提供有效指导。在城市总体规划的指导下，规划编制人员结合中心城区规划模式，对城乡结合区域建筑、道路进行改造，打造新型城市社区组群，确保城乡结合区域的村镇与城市速度有显著提升。 例如，在城乡结合区域规划中，编制单位应结合城市总体规划，将城乡结合区域的道路重新规划整合，提高城乡结合区域的可达性，通村公路覆盖率高达100%。同时，结合城市总体规划要求，合理配套公共服务设施，市政基础设施，实现城乡结合区域规划与城市总体规划的有效衔接。另外，为便于城乡结合区域居民出行，将居住区道路与城市主干路连接，重新规划公交线路，连通城市与城乡结合区域，加快经济交互，推动城乡一体化发展。此外，针对农村建房报建审批工作脱节管理问题，规划部门应完善规划建设管理体制，与上级和业务部门联动，明确各自在农村建房报建审批工作方面的职责，按照地方政策法规加强农村用地管理，执法部门加强巡逻，加大对违章建筑的惩处，保障城乡结合区域资源的有效开发利用，维护城乡结合区域规划的执行力和权威性。 2.2 规范编制区域规划 针对“城中村”普遍现象，规划单位应结合城乡一体化发展理念，撤镇设区，规范城乡结合区域规划，将城市化作为规划目标，消除“市县同城”现象，提高城乡结合区域乡村城市化水平。结合工作实践，现从以下几方面规范城乡结合区域规划编制工作： （1）开展乡村基础设施建设，结合城市市政设施建设标准，在各个村庄建设基础设施，分期实施，提高乡村网络、交通、卫生等领域的公共服务水平，缩小与城市的差距。例如，2012 年在崖城镇协助三亚市城市规划设计研究院编制村庄规划时，规划重点在于与三亚市总体规划是否有效衔接或是否把三亚市总体规划作为依据，其他内容有：功能定位、公共服务设施、乡村道路基础设施建设、人居环境卫生整治、为村庄发展预留建设用地等，一个好的村庄规划能为乡村居民创造良好的生产和生活环境，如图1 所示。 图1 镇海村委会镇海村规划简要说明 （2）加强建管措施，为提高城乡结合区域规划规范性，进一步完善规划建设标准，明确规划要求，特别是城乡结合区域中与城市相邻的土地开发建设，应实施控制性规划，为后续城市街景立面建设与空间景观规划奠定基础，有助于城乡一体化发展。 （3）加强建设用地管理，在城乡结合区域规划中，针对城市市政设施用地未获得市政府征用的现象，规划人员不可将其纳入乡村规划建设用地范畴，仅可将其用作临时农业用途。同时，规划人员应提供详细的分区规划与控制性规划，明确城乡结合区域用地，如居住用地、绿化用地、工业用地、交通用地、公共设施及道路广场等，保障城乡结合区域规划的规范性及合理性。 2.3 细化区域规划内容 在规范编制城乡结合区域规划的同时，规划人员应进一步细化区域规划的内容，结合城市总体规划，明确城乡结合区域规划细节，指明各项规划的对应时间，明确近期中期远期建设规划内容，为城乡结合区域规划建设与落实提供指导[3]。在细化区域规划内容时，首先，对各个地块的性质与使用条件进行校核与复核审定，了解城乡结合区域土地利用现存的问题，如集体土地使用权随意流转、乡村用地建设混乱、土地使用性质变更等，使城乡结合区域规划更为合理有序；然后，规划人员将配置完善基础设施，改善城乡结合区域环境为规划目标，进行区域规划内容的细化，具体细化要点如下： （1）路网规划细化要点。以路网规划为例，分析基础设施规划部分细化要点。通过上述分析可知，在行政村路网建设中，将原本砂石路面更换为水泥混凝土路面，提高公路等级，尽量做到村庄硬板化道路全覆盖，进而强化道路安全性与通畅性；在城乡路网建设中，规划人员对道路进行提档升级处理，应规划新建多个城乡连接线，为城乡结合区域交通提供便利。同时，结合农业产区、旅游景点、农场等场所，规划新建、改建多条农村公路，为城乡结合区域的农业发展、旅游发展与林业发展提供便利。 （2）环境规划细化要点。在城乡结合区域规划中，景观环境具备协调、缓冲、生态、美观、生产等功能，需受到编制规划人员重视。在吉阳规划服务中心工作中，规划人员进行以下工作：①遵循城乡协调、保护生态、综合效益原则，依托于城乡结合区域的主干道，设置线状景观带，连接城市与各个村庄，强化城市生态效能；②规划人员结合村庄地域特点，建设农田景观区、经济林风景区、农业示范园区，合理划分景观功能，丰富城乡结合区域绿化；③在城乡结合区域各个主干道与干道设置绿化带，选择适合亚热带（海南省属于亚热带地区）生长的观赏类植物，提高城乡结合区域绿化水平，创设良好生态环境，实现改善区域环境的目标，缩小城乡在绿化方面的差距。 3 结论 综上所述，在城乡结合区域规划中，存在缺乏重视、“城中村”现象普遍、区域规划流于形式等问题。编制规划单位应注重城乡结合区域规划与城市规划的有效衔接，规范编制区域规划，并细化区域规划内容，提高区域规划的有效性、合理性及全面性，切实推动城乡结合区快速发展，提高城市化水平。 [1]李长慧.土地规划管理与城乡规划实施的关系探讨[J].住宅与房地产，2019（36）：219. [2]李金恒，戴子寒.城乡规划如何实现与建设思路的结合[J].区域治理，2019（50）：45-47. [3]杨霄.推动城乡结合发展：道路两侧500 米区域空间发展与规划[J].区域治理，2019（33）：132-134. 0 前言城乡结合区是指因城市化发展产生的边缘地区，兼备城市属性与乡村属性，是城市与乡村的过渡区域。城乡结合区具有显著的综合性、动态性及阶段性特征，进行合理的区域规划，可引导乡村向城市发展，提高区域城市化水平，优化城市资源分配，推动城市进一步发展。就此，关于城乡结合区域规划的分析具有鲜明现实意义。1 城乡结合区域规划中的问题在城市发展进程中，城乡结合区域具有较强的地域模糊性，打破了传统的行政界线，因城镇与乡村的交互与联系发展而来，城乡结合区域规划和城镇规划、乡村规划均有不同。在实践工作中，部分规划人员对城乡结合区域的认知、定位与规划思路存在偏差，使城乡结合区域规划表现出如下问题：（1）缺乏对城乡结合区的重视。在部分城市发展中，规划重点放在城市规划中，使城乡规划出现割裂现象，城乡结合区域尤为混乱。规划人员因传统“市区”“规划区”等模糊理念，在城市规划中将城乡结合区划分为“空白地带”，导致城乡结合区域缺乏监管主体，违法建设、违规占地现象普遍，在多地城乡结合区出现“城市郊区病”，影响城乡结合区域的乡村规划发展[1]。同时，在城乡结合区域规划中，建设用地审批应遵循《城乡规划法》与《土地法》等政策法规，但不同政策法规存在矛盾冲突，因缺乏重视，农村建房报建审批工作易出现脱节管理现象，导致村庄建设混乱。（2）“城中村”现象普遍。无论从地理区位还是经济发展角度看来，城乡结合区域均与中心城区息息相关，城乡结合区的乡村地区会受到中心城区发展带来的城市化压力，结合自身发展产生的城市化动力，衍生出城乡结合区域规划需求。但在实际规划中，规划人员仍旧以乡村规划模式为主，在土地开发、产业规划与人口安置等方面，遵循新农村规划模式，出现“市县同城”现象，将城乡结合区域发展为“城中村”，影响城市化进程。（3）区域规划流于形式。在城乡结合区域规划中，部分规划人员将城乡结合区域看作是“规划区”，规划内容粗放、规划模式僵化，导致区域规划流于形式，城市建设资源配置不合理，大量资源被浪费，不能有效提高乡村城市化水平，阻碍乡村向城市发展的步伐[2]。2 城乡结合区域规划的建议思路城乡结合区域即城市近郊区，是乡镇城市化的前沿。编制好城乡结合区域的规划，有利于城乡协调发展，改善城市面貌，促进城乡经济发展具有重要意义。针对城乡结合区域规划存在的问题，本文借鉴我省（海南省）“多规合一”改革成果及工作经验，总结城乡结合区域规划的实践要点，为其他单位开展相关工作提供建议思路，从整体提高城乡结合区域规划水平，推动城市化发展。2.1 与城市规划对接针对城乡结合区域规划不受重视的问题，规划部门应创新规划理念，提高对城乡结合区域的认识，明确其概念定位、产业发展等需求。将城市规划与城乡结合区域规划对接，并为城乡结合区域规划提供指导，便于规划定位与优化。在城乡结合区域规划中，遵循《城市规划编制办法》，结合城市总体规划，进行城乡接合部乡村规划编制，根据“多规合一”改革成果实现城乡结合区域规划与城市规划的理念统一、合理配备资源，结合村镇规划标准明确城乡结合区域的功能定位、产业布局、预测人口规模及对外交通设施等等，为城乡结合区域规划提供有效指导。在城市总体规划的指导下，规划编制人员结合中心城区规划模式，对城乡结合区域建筑、道路进行改造，打造新型城市社区组群，确保城乡结合区域的村镇与城市速度有显著提升。例如，在城乡结合区域规划中，编制单位应结合城市总体规划，将城乡结合区域的道路重新规划整合，提高城乡结合区域的可达性，通村公路覆盖率高达100%。同时，结合城市总体规划要求，合理配套公共服务设施，市政基础设施，实现城乡结合区域规划与城市总体规划的有效衔接。另外，为便于城乡结合区域居民出行，将居住区道路与城市主干路连接，重新规划公交线路，连通城市与城乡结合区域，加快经济交互，推动城乡一体化发展。此外，针对农村建房报建审批工作脱节管理问题，规划部门应完善规划建设管理体制，与上级和业务部门联动，明确各自在农村建房报建审批工作方面的职责，按照地方政策法规加强农村用地管理，执法部门加强巡逻，加大对违章建筑的惩处，保障城乡结合区域资源的有效开发利用，维护城乡结合区域规划的执行力和权威性。2.2 规范编制区域规划针对“城中村”普遍现象，规划单位应结合城乡一体化发展理念，撤镇设区，规范城乡结合区域规划，将城市化作为规划目标，消除“市县同城”现象，提高城乡结合区域乡村城市化水平。结合工作实践，现从以下几方面规范城乡结合区域规划编制工作：（1）开展乡村基础设施建设，结合城市市政设施建设标准，在各个村庄建设基础设施，分期实施，提高乡村网络、交通、卫生等领域的公共服务水平，缩小与城市的差距。例如，2012 年在崖城镇协助三亚市城市规划设计研究院编制村庄规划时，规划重点在于与三亚市总体规划是否有效衔接或是否把三亚市总体规划作为依据，其他内容有：功能定位、公共服务设施、乡村道路基础设施建设、人居环境卫生整治、为村庄发展预留建设用地等，一个好的村庄规划能为乡村居民创造良好的生产和生活环境，如图1 所示。图1 镇海村委会镇海村规划简要说明（2）加强建管措施，为提高城乡结合区域规划规范性，进一步完善规划建设标准，明确规划要求，特别是城乡结合区域中与城市相邻的土地开发建设，应实施控制性规划，为后续城市街景立面建设与空间景观规划奠定基础，有助于城乡一体化发展。（3）加强建设用地管理，在城乡结合区域规划中，针对城市市政设施用地未获得市政府征用的现象，规划人员不可将其纳入乡村规划建设用地范畴，仅可将其用作临时农业用途。同时，规划人员应提供详细的分区规划与控制性规划，明确城乡结合区域用地，如居住用地、绿化用地、工业用地、交通用地、公共设施及道路广场等，保障城乡结合区域规划的规范性及合理性。2.3 细化区域规划内容在规范编制城乡结合区域规划的同时，规划人员应进一步细化区域规划的内容，结合城市总体规划，明确城乡结合区域规划细节，指明各项规划的对应时间，明确近期中期远期建设规划内容，为城乡结合区域规划建设与落实提供指导[3]。在细化区域规划内容时，首先，对各个地块的性质与使用条件进行校核与复核审定，了解城乡结合区域土地利用现存的问题，如集体土地使用权随意流转、乡村用地建设混乱、土地使用性质变更等，使城乡结合区域规划更为合理有序；然后，规划人员将配置完善基础设施，改善城乡结合区域环境为规划目标，进行区域规划内容的细化，具体细化要点如下：（1）路网规划细化要点。以路网规划为例，分析基础设施规划部分细化要点。通过上述分析可知，在行政村路网建设中，将原本砂石路面更换为水泥混凝土路面，提高公路等级，尽量做到村庄硬板化道路全覆盖，进而强化道路安全性与通畅性；在城乡路网建设中，规划人员对道路进行提档升级处理，应规划新建多个城乡连接线，为城乡结合区域交通提供便利。同时，结合农业产区、旅游景点、农场等场所，规划新建、改建多条农村公路，为城乡结合区域的农业发展、旅游发展与林业发展提供便利。（2）环境规划细化要点。在城乡结合区域规划中，景观环境具备协调、缓冲、生态、美观、生产等功能，需受到编制规划人员重视。在吉阳规划服务中心工作中，规划人员进行以下工作：①遵循城乡协调、保护生态、综合效益原则，依托于城乡结合区域的主干道，设置线状景观带，连接城市与各个村庄，强化城市生态效能；②规划人员结合村庄地域特点，建设农田景观区、经济林风景区、农业示范园区，合理划分景观功能，丰富城乡结合区域绿化；③在城乡结合区域各个主干道与干道设置绿化带，选择适合亚热带（海南省属于亚热带地区）生长的观赏类植物，提高城乡结合区域绿化水平，创设良好生态环境，实现改善区域环境的目标，缩小城乡在绿化方面的差距。3 结论综上所述，在城乡结合区域规划中，存在缺乏重视、“城中村”现象普遍、区域规划流于形式等问题。编制规划单位应注重城乡结合区域规划与城市规划的有效衔接，规范编制区域规划，并细化区域规划内容，提高区域规划的有效性、合理性及全面性，切实推动城乡结合区快速发展，提高城市化水平。参考文献[1]李长慧.土地规划管理与城乡规划实施的关系探讨[J].住宅与房地产，2019（36）：219.[2]李金恒，戴子寒.城乡规划如何实现与建设思路的结合[J].区域治理，2019（50）：45-47.[3]杨霄.推动城乡结合发展：道路两侧500 米区域空间发展与规划[J].区域治理，2019（33）：132-134.

文章来源：城市与区域规划研究 网址: http://csyqyghyj.400nongye.com/lunwen/itemid-13099.shtml

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